Algemeen

In de gemeente Utrechtse Heuvelrug leven en werken mensen samen in een mooie, fijne en veilige gemeente. In een samenleving met dromen en wensen voor de toekomst, maar zeker ook met zorgen. Juist nu er veel gebeurt in de wereld, is het belangrijk dat de gemeente zich toegewijd blijft inzetten om de samenleving goed te laten functioneren en zo in te richten dat er plek en een goed en gezond leven mogelijk is voor iedereen. Met de uitvoering van het Uitvoeringsprogramma Groen en Duurzaam Doen zijn flinke stappen gezet en hebben we als gemeente elke dag weer iets toe kunnen voegen, bijvoorbeeld op het gebied van goede sociaal, maatschappelijke voorzieningen, groen en biodiversiteit, jeugdzorg, publieke dienstverlening, woningbouw, veiligheid en duurzaamheid. Ook voor de laatste ambities zijn in deze kadernota nog de benodigde budgetten in beeld gebracht om af te wegen bij de begroting 2026-2029.

Maar voor niks gaat de zon op en dus is er geld nodig en stelt de gemeente ieder jaar een begroting op voor vier jaar. Die begroting bestaat grotendeels uit geld vanuit het Gemeentefonds. Het is voor de komende jaren een flinke uitdaging om de begroting rond te krijgen, omdat er veel minder inkomsten van het Rijk komen. Daarmee wordt het moeilijker te kunnen doen wat belangrijk is voor de gemeente. Het voorspelde tekort van deze kaderbrief is € 1,2 miljoen in 2026 oplopend tot € 2,4 miljoen in 2029 (zie tabel 4). Juist met een tekort is het belangrijk om als bestuur richting te kiezen en slim om te gaan met de beschikbare budgetten. Bijvoorbeeld door goed te kijken wat echt nodig is en wat misschien later of anders kan, door te herschikken, het geld efficiënter te besteden of bepaalde inkomsten te verhogen.

Deze kaderbrief, die vooruitloopt op de begroting 2026-2029, biedt een inventarisatie van de financiële en beleidsmatige ontwikkelingen op hoofdlijnen die op de gemeente afkomen en waarvan het college vindt dat het nodig is om daar geld voor vrij te maken. Deels omdat het moet van rijkswege, deels als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen en deels om de ambities uit te voeren. Maar dat kan niet zonder meer vanwege het tekort, dus moet ook gekeken worden hoe meer financiële ruimte gecreëerd kan worden. Door bijvoorbeeld scherper aan de wind te begroten (dus iets meer risico nemen) kunnen de financiën positief beïnvloed worden. Dat komt later in de kaderbrief nog wat uitgebreider terug.

Het college stelt voor om voor 2026 en 2027 een deel van de Algemene Reserve te gebruiken om deze jaren structureel sluitend te maken. Dat past binnen de kaders van de provincie en volgt ook het advies van de VNG. Het zorgt ervoor dat er in ieder geval in 2026 en 2027 nog geen bezuinigingen nodig zijn. En omdat het college er rekening mee houdt dat de financiële opgave vanaf 2028 groter is en in elk geval nog onzeker, komt het college voor die periode met het advies om meer structureel te kijken naar herschikking van budgetten. Over de exacte mogelijkheden en balans is nog overleg met provincie nodig. Pas bij het doorrekenen van de Meicirculaire is er meer zekerheid over het uiteindelijke saldo. Bij de begroting van 2026-2029 komt het college hiervoor met oplossingsrichtingen en behoudt de nieuwe raad ook ruimte om samen met de samenleving nieuwe keuzes te maken.

Het rapport van Berenschot geeft inzicht in de uitgaven die samenhangen met de wettelijke en niet-wettelijke taken en daarmee inzicht in de beïnvloedbaarheid van de begroting. Het kan helpen bij het zoeken naar mogelijkheden om scherper aan de wind te begroten en financiële ruimte te maken. Zoals de uitgaven op termijn structureel te verlagen en in lijn te brengen met onze structurele inkomsten. Maar bovenal realiseert het college zich dat juist die taken die niet wettelijk zijn zo specifiek bijdragen aan die mooie, fijn en veilige gemeente.

Met deze kaderbrief brengt het college de ontwikkelingen en oplossingsrichtingen voor de komende jaren in beeld. Ondanks de lagere inkomsten van het Rijk heeft het college er vertrouwen in dat ze in goede samenwerking met de raad en de organisatie toe kan werken naar een verantwoorde begroting.

In deze kaderbrief is het financieel meerjarenperspectief 2026-2029 uit de begroting 2025 het startpunt. Met daaraan toegevoegd alle door de raad vastgestelde begrotingswijzigingen tot en met april 2025 en de uitkomsten van de Decembercirculaire 2024, zoals is weergegeven in tabel 1. De voorgenomen korting op het gemeentefonds door het Rijk blijft voor veel onzekerheid zorgen. Met inzet van de VNG heeft het Rijk in de Voorjaarsnota 2026 bekend gemaakt extra geld vrij te maken. Het extra vrijgemaakte geld dekt echter niet de hele korting, en er blijft er veel onzekerheid over de toekomst. Hoeveel het Rijk precies vrijmaakt, wordt pas bekend bij de Meicirculaire 2025. Hierover is naar verwachting half juni meer duidelijkheid. Het uitgangspunt voor de kaderbrief start hiermee met een tekort in de meerjarenbegroting 2026 van 2 miljoen euro en loopt structureel op.

Korting gemeentefonds als gevolg van herijking
Na jaren van onderzoek is vanaf 2023 een herijking van het Gemeentefonds doorgevoerd. De invoering vindt plaats via een zogeheten ingroeipad, waarvan het tempo nog niet volledig is vastgesteld. Onze gemeente is in deze wijziging aangemerkt als ‘nadeelgemeente’. Tot en met 2025 is voor onze gemeente een korting doorgevoerd van €37,50 per inwoner (totaal € 1,9 miljoen). Aangekondigd is dat in 2027 een volgende stap in het ingroeipad volgt, waarschijnlijk met €15,00 per inwoner, deze verwachting is nog niet opgenomen in het financieel perspectief van deze kaderbrief. Uiteindelijk zal onze gemeente volgens de herijking doorgroeien naar een structurele korting van € 113,00 per inwoner (totaal € 5,7 miljoen). Dit zou een negatieve afwijking betekenen ten opzichte van de huidige begroting 2025 van €3,8 miljoen. Naast de algemene korting van het Rijk op het Gemeentefonds, bekend onder de noemer ‘ravijnjaar’, staat onze gemeente dus zeer waarschijnlijk nog een forse aanvullende korting te wachten. De definitieve uitkomsten vanaf 2027 zijn bekend bij de Meicirculaire en worden opgenomen in de raadsinformatiebrief Meicirculaire 2025 die naar verwachting half juni verschijnt.

Om het verwachte begrotingstekort op te vangen, kijkt het college naar verschillende mogelijkheden om op korte of langere termijn kosten te besparen en/of inkomsten te verhogen. Deze opties worden in aanloop naar de begroting verder onderzocht en afgewogen. Dat betekent dat er nog onzekerheden in zitten. Hieronder volgt een overzicht op hoofdlijnen van mogelijkheden die nu in beeld zijn en die kunnen bijdragen aan de oplossing van het begrotingstekort. Aan het eind van deze paragraaf sluiten we af met het verwachte resultaat en een toelichting op mogelijke risico’s.

Scherp en realistisch begroten

Op basis van de ervaringen van de afgelopen jaren kijken we zowel op inkomsten als uitgaven wat nu realistisch ingeboekt kan worden, zonder in 2026 en 2027 te hoeven bezuinigen. De voorlopige inschatting van de opbrengsten hiervan komt uit op circa € 1 miljoen. Wij denken bijvoorbeeld aan het structureel opnemen dividenduitkeringen BNG en verwachtte hogere leges kabels en leidingen, aan een trendanalyse jaarrekeningen (scherper begroten), het verlagen van de post onvoorzien, een analyse uitvoeren van structurele onderbesteding en een analyse van de investeringen. Dit alles vraagt nog om gedegen onderzoek. De raming van €1 miljoen is indicatief en afhankelijk van het nader onderzoek en uitwerking. Over de exacte mogelijkheden en balans is nog overleg met provincie nodig. Dit omdat de provincie onze toezichthouder is en zal toetsen onze begroting realistisch is en voldoet aan de overige financiële toezichtkaders

Compensatie en stelpost  jeugd
Op basis van de besluitvorming van het kabinet bij de voorjaarsnota en het advies van de VNG ( VNG brief begrotingsadvies ) nemen we de (geschatte) compensatie van €2,1 miljoen voor de stijgende jeugdzorgkosten op als extra inkomsten. Voor de jaren 2028 en 2029 nemen we een stelpost op die gelijk is aan de aangekondigde korting vanuit het Rijk voor jeugdzorg vanwege de aangekondigde wetswijziging die voor deze jeugdzorgkosten daling moet zorgen. Dit is ook in lijn met het VNG Begrotingsadvies.

Inzet Algemene Reserve voor 2026 en 2027
We maken gebruik van de mogelijkheid om voor 2026 en 2027 een deel van de Algemene Reserve in te zetten om de begroting in die jaren sluitend te maken en om bezuinigingen op korte termijn te voorkomen. Hiervoor is een richtlijn van de provincie beschikbaar die ook in de kaderbrief is opgenomen ( zie hieronder ). Het college vindt het gerechtvaardigd om deze middelen in te zetten vanwege onze gezonde financiële positie op dit moment. Die gezonde financiële positie is in de afgelopen jaren deels ontstaan door onderbestedingen doordat geplande activiteiten niet zijn uitgevoerd door personeelskrapte bij de gemeente en haar leveranciers. Die personeelskrapte duurt naar verwachting de komende jaren voort. Hierdoor ontstaat mogelijk opnieuw onderbesteding. Het is onmogelijk te voorspellen in welke programma's die onderbesteding door personeelskrapte zich precies voordoen. Door gebruik te maken van de mogelijkheid om een bescheiden deel (ca 2-3 %) van de geplande uitgaven te betalen uit de Algemene Reserve worden (achteraf) onnodige bezuinigingen of lastenverzwaringen op korte termijn voorkomen.

Dit sluit ook aan bij het advies van de VNG die in hun ledenbrief aangeeft: “We kiezen ervoor te adviseren in elk geval 2026 én 2027 te sluiten, zodat de toezichthouder van de provincie de gemeente niet onder verscherpt toezicht zet door 2026 te sluiten en een net geformeerd college in de loop van 2026 niet direct in de bezuinigingsmodus moet voor 2027.”

Richtlijn provincie voor aanwending van de Algemene Reserve
Het is onder voorwaarden op basis van de Gemeentewet, het BBV en het provinciaal toezichtskader mogelijk om een begrotingstekort te dekken met een bedrag uit de Algemene Reserve (de spaarpot van de gemeente). Er zijn hier twee mogelijkheden:

1. Een begrotingstekort mag met de Algemene Reserve incidenteel (tijdelijk) worden opgevangen. De belangrijkste voorwaarden zijn dat het meerjarenbeeld laat zien dat het saldo na inzet van dit dekkingsmiddel weer structureel positief is én dat de Algemene Reserve minimaal het niveau van het benodigde weerstandscapaciteit heeft om niet begrote risico's financieel te kunnen opvangen.
2. Een begrotingstekort mag structureel met de Algemene Reserve worden opgevangen. De belangrijkste voorwaarden zijn dat de Algemene Reserve minimaal het niveau van het benodigde weerstandscapaciteit heeft én de inzet per jaar niet meer dan 10% van de Algemene Reserve mag bedragen en dat de solvabiliteit (verhouding eigen vermogen/totaal vermogen op de balans) minimaal 20% is.

Voor beide opties geldt dat op basis van de voorlopige berekening een bedrag van ongeveer €3 miljoen verdeeld over 2026 en 2027 kan worden ingezet. De jaren daarna moet dan een positief resultaat zichtbaar zijn. In het geval van onze gemeente stellen we daarvoor in de jaren een 2028 en 2029 een taakstelling voor. Dat lichten we hieronder verder toe.

Generieke taakstelling op programmabudgetten vanaf 2028
Om meer beeld te krijgen van de eventuele ruimte die er in onze begroting zit, heeft het college aan bureau Berenschot gevraagd om nader te onderzoeken waar in onze begroting beïnvloedbare ruimte zit . Uit de uitkomsten van het onderzoek blijkt dat ongeveer 13% van de begroting op korte termijn financieel technisch beïnvloedbaar is. Daarbij is aangegeven waar deze financiële ruimte zich bevindt, zonder dat de effecten van de besparingen zijn geconcretiseerd.

Zoals het er nu uitziet moet er mogelijk vanaf 2028 bezuinigd worden. Dan wil het college de bezuiniging evenwichtig spreiden over alle programma’s. Het college stelt daarom voor vanaf 2028 een generieke taakstelling toe te passen op de programmabudgetten. Dit is een combinatie van een generieke taakstelling over de volledige begroting en over het beïnvloedbare deel in de begroting. Hierbij koppelen we de programma's Sociale Basis en Zorg en Ondersteuning om daarbinnen te kunnen uitwisselen, zodat er binnen deze programma's ruimte is voor een evenwichtige en verstandige invulling. Voor de overige programma's geldt deze uitwisselbaarheid niet. In de voorlopige berekening gaat het over een gemiddeld percentage van ongeveer 2% van de totale begroting. Dat komt in deze kaderbrief neer op een bedrag van rond de € 3 miljoen. Dit is het bedrag waar het meerjarenperspectief nu op uitkomt. Hoe hoog dit percentage exact wordt, hangt af van het uiteindelijke tekort in de opeenvolgende jaren.

In het onderstaande schema staat dit uitgewerkt:

De resultaten uit dit onderzoek worden gebruikt bij het opstellen van de begroting 2026-2028. De voorbereidingen om de taakstelling structureel en realistisch in de begroting van 2028 te kunnen verwerken, starten in 2025 met nader onderzoek van de concrete mogelijkheden die in het rapport worden genoemd. Het college moet uiteraard nader onderzoeken wat de maatschappelijke effecten zijn van specifieke bezuinigingen, voor deze aan de raad voor te leggen. Hiervoor werkt het college een procesvoorstel uit dat bij de begroting 2026 wordt aangeboden.

De rapportage is op dit moment voor raadsleden beschikbaar bij de griffie. Het volledige rapport wordt openbaar nadat op 5 juni de geheimhouding door de raad wordt opgeheven. Op dat moment zorgen we uiteraard voor een goede toelichting hoe dit rapport is opgebouwd en hoe en wanneer het wordt gebruikt.

Verhogen algemene inkomsten vanaf 2028

Om de begroting sluitend te krijgen is het ook mogelijk om algemene inkomsten te verhogen. Te denken valt aan de algemene belastingen, zoals de OZB, maar ook aan het binnenhalen van subsidies. Afhankelijk van het uiteindelijke tekort vanaf 2028 is dit ook een afweging voor de raad om de balans tussen inkomsten en uitgaven te versterken.

Risico's en onzekerheden

De kaderbrief is een financieel perspectief op hoofdlijnen, vooruitlopend op de begroting en biedt geen 100% exactheid en zekerheid. Het is duidelijk dat er richting de begroting nog de nodige onderzoeken en analyses worden uitgevoerd, bevestigingen worden ontvangen, keuzes worden gemaakt of herzien etc. Bij een aantal posten behoren dus kanttekeningen, genoemde kanttekeningen staan verspreid in de tekst per onderdeel. Samengevat de risico’s en onzekerheden op een rijtje:

• De herijking van het gemeentefonds. Het is nog niet definitief wat de volgende stap is in het ingroeipad.
• Er is nog geen definitief uitsluitsel over extra inkomsten van het Rijk. Dat volgt bij Meicirculaire. Dit geldt voor zowel de algemene uitkering, de indexatie, het sociaal domein en ander regulier aanpassingen.
• Onzekerheid over de ontwikkeling van de uitgaven sociaal domein op langere termijn (2028-2029).
• De verhoging van opbrengsten van leges die maximaal kostendekkend mogen zijn.
• De inzet van de Algemene Reserve op basis van de actuele prognoses en parameters van de begroting 2025 .
• Hoogte van het dividend van de BNG die we als dekking mogen meenemen.
• De beoordeling van de provincie van de taakstelling die vanaf 2028 gaat worden verwerkt.

Definitieve keuzes
Pas nadat de effecten van de Meicirculaire 2025 zijn verwerkt op het meerjarenperspectief wordt duidelijk of dekking vanuit de bovengenoemde mogelijkheden voldoende zijn om het begrotingstekort te dekken. Daarnaast moet worden afgewogen welke van deze oplossingen wenselijk zijn.

Het uitgangspunt van provincie als toezichthouder is dat de begroting 2026 structureel sluitend moet zijn. Als dit niet tot de mogelijkheden behoort, moet in ieder geval 2029 structureel sluitend te zijn. Het benutten van de Algemene Reserve wordt onder voorwaarde beschouwd als structureel dekkend.

In deze kaderbrief zijn de beleidsmatige en financiële ontwikkelingen opgenomen met betrekking tot landelijke en maatschappelijke ontwikkelingen, het Uitvoeringsprogramma en overige lokale ontwikkelingen. Daarnaast wordt ook ingegaan op specifieke financiële ontwikkelingen, zoals indexeringen. In Tabel 2 is weergegeven wat de financiële effecten zijn van de diverse ontwikkelingen en ambities per programma. In Tabel 3 is aangegeven wat het financiële effect is van de ontwikkelingen en zoekrichtingen zoals beschreven in deze kaderbrief op het financieel meerjarenperspectief. De beschreven ontwikkelingen en de daaruit voortkomende financiële effecten zijn inventariserend van aard. Vervolgens is in Tabel 4 het nieuwe begrotingssaldo 2026-2029 opgenomen vanaf het uitgangspunt begroting 2026-2029 (Tabel 1) doorgerekend met het saldo van Tabel 3.